Po pierwsze, zacznę od trywialnego, acz mówiącego wszystko o Unii Europejskiej stwierdzenia, znanego wśród unijnych ekspertów: w Unii zawsze dochodziło do sporów i zawsze udawało się je zażegnać. Może wyjątkiem od tej zasady był Brexit, czyli wyjście Wielkiej Brytanii z UE. Po drugie, do wynegocjowania budżetu UE w przeszłości dochodziło w ostatniej chwili, tuż przed rozpoczęciem kolejnej perspektywy finansowej. I zapewne podobnie będzie tym razem. Unia Europejska jest nie tylko takim specyficznym tworem, który w takiej postaci nie funkcjonuje w innych częściach świata, ale jest mistrzem w osiąganiu kompromisu i dochodzenia do porozumienia w ostatniej chwili. Po trzecie, prezydencję teraz sprawuje największy pod względem ludnościowym i najsilniejszy pod względem gospodarczym kraj członkowski UE, jakim są Niemcy, i niewątpliwie byłaby to duża porażka prezydencji niemieckiej w sensie politycznym i wizerunkowym, gdyby nie doszło do porozumienia i uchwalenia budżetu. Po czwarte, niektórzy mówią, że przyjęcie budżetu UE jest mocno opóźnione, poprzednie prezydencje nie dały rady i teraz trzeba szybko przyjąć to, co jest na stole, co zostało zaproponowane przez prezydencje niemiecką. To prawda, ale proszę pamiętać, że głównym opóźniającym od lat przyjmowanie budżetu są kraje – płatnicy netto, które z przyczyn politycznych nie chcą wczesnego przyjmowania budżetu i chcą pokazać wyborcom w swoich krajach, jak mocno walczyli i to do ostatniej chwili. Po piąte, w czasie negocjacji budżetowych zawsze dochodzi do gier politycznych: instytucje unijne (Parlament Europejski, Rada Europejska, Komisja Europejska) dążą do wzmocnienia swojej roli w UE, a poszczególne kraje czy grupy krajów dążą do realizacji swoich interesów. Instrument weta w UE funkcjonuje po to, aby przeciwdziałać tego typu grom politycznym. Po szóste, paradoksem tych negocjacji jest to, że głównym spornym elementem na finiszu negocjacji jest kwestia powiązania wydatkowania funduszy europejskich z tzw. praworządnością. Piszę tak, bo definicji praworządności nie ma w traktatach unijnych. Paradoks ten polega na tym, że prezydencja niemiecka, przy wsparciu Komisji Europejskiej i wielu innych krajów, również Parlamentu Europejskiego, chce powiązania inwestycyjnych instrumentów w UE z subiektywnie i na gruncie politycznym określaną praworządnością, przy okazji sama próbując łamać prawo, naruszając traktaty unijne, na co wskazują i prawnicy Rady Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Czy tym razem będzie inaczej, jak bywało w przeszłości? Na horyzoncie rysuje się światełko, że pewnie będzie tak, jak zawsze, a upór Polski i Węgier się opłaci, bo zostaną wykorzystane zasady demokratyczne i zachowane zasady prawa w UE. Niewątpliwie, to bardzo potrzebny i oczekiwany budżet, głównie z powodu rozmaitych instrumentów, które służyć mają odbudowie gospodarek i szybszemu wychodzeniu członków europejskiej rodziny z kryzysu zarówno pandemii i gospodarczego, największego od stu lat. Proszę zwrócić uwagę, że wraz z wybuchem epidemii na kontynencie, zanim jeszcze KE ogłosiła bezprecedensowy i historyczny fundusz, to poszczególne kraje, każdy we własnym zakresie, biorąc na swoje barki ciężar europejskiego lockdownu, ogłaszały po kolei pakiety wsparcia dla gospodarek narodowych. Oczywiście, zarówno wspólny budżet, jak i Fundusz Obudowy, czyli odpowiedź UE na kryzys, kierowały nas na dobre tory wspólnego działania, to jednak mocno forsowany w ostatnich tygodniach tzw. mechanizm praworządności, wprowadzający warunkowość korzystania ze wspólnych europejskich funduszy, jest w obecnym kształcie drogą – w moim odczuciu – donikąd. Ufam, że Europa nie stoi dziś nad przepaścią, nad którą sama się postawiła, ale usilnie stara się odpowiedzieć na pytanie: czego od Europy oczekują jej obywatele? Czym ma być Unia? Jak jest przyszłość Unii? Jakie ma problemy rozwiązać? Jakie będą jej priorytety? To pytania bardzo na miejscu. O to toczy się gra.

Praworządność a fundusze europejskie, czyli co ma piernik do wiatraka

Dlaczego zatem tak istotna, nie tylko z polskiego punktu widzenia, jest zmiana w ustaleniach, które wypracowano na lipcowym szczycie Rady Europejskiej? Wtedy zasada warunkowości wypłacania funduszy UE odnosiła się do ochrony interesów finansowych Unii. I słusznie. Ale to nie żadna nowość. Każdy, kto zna i rozumie zasady korzystania z funduszy europejskich, dobrze wie, że łamanie czy obchodzenie tych zasad kosztuje. Jeśli istnieje podejrzenie, że przy inwestowaniu funduszy unijnych decyzje podejmowane i realizowane w którymś z państw zagrażają finansom Unii, istnieje możliwość, aby zatrzymać wypłacanie środków takiemu państwu. Tego nikt nie kwestionuje. Mierzalny świat gospodarki i finansów pozwala obiektywnie wyznaczać konkretne wskaźniki, kwantyfikować korzyści i potencjalne straty, czy wreszcie taryfikować kary za niedotrzymanie jasno określonych warunków działania. I tak się dzieje w UE. Gdy w ten uporządkowany świat „kuchni” unijnej wmiesza się pierwiastek subiektywizmu, zwłaszcza z silną, „pieprzną” domieszką polityki, cały system zaczyna się chwiać i przestaje się zachowywać racjonalnie. Zresztą na ten problem, i słusznie, wskazywali Donald Tusk, wtedy jako Przewodniczący Rady Europejskiej, i Jean-Claude Juncker, Przewodniczący Komisji Europejskiej. Nie możemy teraz zgodzić się na zmiany odnoszące się do interesów budżetowych, które są wtórne wobec zapisów traktatu, w którym mechanizm sankcjonujący opiera się na „breaches of the principles of the rule of law”. Opinia prawników Rady UE z 25 października 2018 roku, a jeszcze wcześniej z 2014 roku, jest tutaj bardzo negatywna dla powiązania funduszy europejskich z praworządnością. 

Łączenie tego mechanizmu z budżetem UE to pomysł o tyle niebezpieczny, że dotyczyłby nie tylko polityki spójności, ale byłby też precedensem, który odnosiłby się do często niedookreślonych, subiektywnie ocenianych zasad praworządności. To mogłoby skutkować negatywnie nie tylko na politykę spójności, ale także na najróżniejsze formy życia społeczno-gospodarczego w UE. Praworządność i fundusze to są dwa odrębne światy. Z jednej strony mamy politykę inwestycyjną, wpływającą na to, jak Unia się rozwija i ogranicza różnice rozwojowe między bogatszymi i biedniejszymi krajami. Z drugiej strony mamy do czynienia z grą polityczną. Te dwa światy współistnieją, ale powinny być od siebie wyraźnie oddzielone. Ktoś mógłby przywołać stare powiedzenie – co ma piernik do wiatraka. Dość powiedzieć, że pomysł łączenia praworządności z funduszami został mocno skrytykowany i przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, i przez prawników Rady Europejskiej. Te opinie długo nie przebijały się do powszechnej świadomości. Czyżby nie były na rękę tym, którzy subiektywny mechanizm praworządności chcą na stałe zaparkować w obiektywnym systemie wdrażania funduszy europejskich? A może tym, którzy wiedzą, że – przepraszam za brak elegancji – piernik nie może się „rozwiatraczyć”, ale wiatrak może się „rozpierniczyć”? Łatwo dociec, co w tej parze jest piernikiem, a co wiatrakiem.

Porozumiene w ostatniej chwili, czyli budżetowa tradycja

Proszę pamiętać, że Polska bardzo dobrze sobie radzi w wykorzystaniu funduszy europejskich z polityki spójności. Jest określana mianem lidera i często stawiana jako wzór dla innych krajów. Nie tylko dlatego, że szybko i sprawnie je wykorzystuje, ale dlatego, że ma bardzo dobry system zarządzania funduszami europejskimi, wykorzystujący współpracę z samorządami, ale i że wykorzystywanie funduszy przekłada się na konkretne, mierzalne efekty społeczno-gospodarcze. Pewnie to się nie wszystkim podoba. Nie wszyscy już też pamiętają, że w końcówce 2015 roku rząd Zjednoczonej Prawicy musiał ratować po swoich poprzednikach z obecnej opozycji 30 mld złotych z funduszy unijnych w ciągu półtora miesiąca, i uratował! A ponadto ówczesna perspektywa finansowa 2014-2020 była wtedy kompletnie nieprzygotowana i też groziła nam utrata funduszy unijnych. Przygotowany wtedy i wdrożony plan przyspieszenia i zwiększenia efektywności wykorzystania funduszy europejskich (pod kierownictwem autora blogu) przyczynił się do tego, że wzrost gospodarczy Polski skoczył z około 3% PKB w pierwszej połowie 2015 roku do około 5% na początku 2017 roku i na tym poziomie się utrzymywał przez 3 kolejne lata.

Nie ukrywam, że z nadzieją czekałem na przewodnictwo Niemiec w UE. Wskazywałem to dwa lata temu mówiąc, że ówczesne i kolejne prezydencje nie dadzą rady z uchwaleniem budżetu. Po prostu żywiłem nadzieję – i nie byłem w tym odosobniony – że rozmowy przyspieszą, znajdą się akceptowalne przez wszystkich rozwiązania. Tego, mówiąc wprost, spodziewaliśmy się po niemieckim pragmatyzmie, lecz zamiast pragmatyzmu, niestety, otrzymaliśmy zapisy, które w ostatniej chwili postawiły na ostrzu noża wszystko, co udało się dotąd wypracować w trudnych, niespotykanych warunkach. Przy okazji łamiąc traktaty unijne, i pewnie licząc na to, że pod presją pilnej potrzeby skorzystania ze środków budżetu UE, a szczególnie środków w ramach Planu Odbudowy na walkę z kryzysem gospodarczym, uda się te zapisy (mówiąc kolokwialnie) przepchnąć, a kraje członkowskie będąc pod presją czasu i potrzeb je zaakceptują.

Czym więc jest weto i co grozi Polsce, jeśli go użyje? Cóż, weto to narzędzie, z którego, kiedy negocjowano unijne budżety w poprzednich latach, korzystały już Hiszpania, Holandia, Szwecja czy Wielka Brytania. Tak naprawdę Hiszpania w czasie swoich początków w UE swoją pozycję zaczęła budować przy wykorzystaniu weta. Teraz po to dobrze, bądź co bądź, znane w UE narzędzie chcą sięgnąć Polska i Węgry. Czym różnią się weto Holandii od weta Polski? Niczym, choć ruch ten część osób w naszym kraju określa wyrzucaniem Polski poza nawias Unii, chociaż wtedy, gdy dochodziło do poprzednich unijnych kryzysów, mówiło się o „różnicy zdań w rodzinie”. Fakt, że możliwość weta porównuje się do polexitu, to głęboko niesprawiedliwe słowa: Polska nie odwraca się od UE, lecz wskazuje, że mechanizm, wedle którego fundusze płynące z UE do państw członkowskich mogą zostać arbitralnie zatrzymane, oparto na zasadzie silna Unia i nie mający wiele do powiedzenia kraj, i przy okazji naruszając prawo unijne. Zaufanie, partnerstwo, wzajemny szacunek i wzajemna korzyść finansowa, bo fundusze UE inwestowane w Polsce, Rumunii, Czechach czy na Węgrzech, dają korzyści Niemcom, Austrii czy Holandii z nawiązką (nie czas ani miejsce pisać o tym szeroko, zresztą Clotilde Armand, rumuńska eurodeputowana i członek Komisji Budżetowej PE, w wyczerpujący sposób tłumaczyła te mechanizmy na łamach „Financial Times”), ustępują przeciąganiu liny przez obie strony. To nie wróży UE nic dobrego. Zazwyczaj weto było stawiane przez poszczególne kraje członkowskie indywidualnie. Tym razem jest inaczej. Dwa kraje, Polska i Węgry, się zjednoczyły, nie działają osobno i ich głos jest silniejszy i lepiej słyszany.

Problem z tym mechanizmem jest też inny, podkreślmy to bardzo wyraźnie: otóż powiązanie funduszy z praworządnością ustalono obok traktatów. Czy to nie paradoks, że upominanie Polski czy Węgier i prawne dopominanie się praworządności pojawia się niejako obok praworządności, za jaką powinniśmy uznać traktaty. Dziwię się, że niewielu, także polskich prawników zwraca uwagę, że to, co określa się praworządnością, stwarza dużą prawną niepewność. Proszę sobie wyobrazić, że dwie drużyny piłkarskie mają wyjść na murawę, ale tuż przed meczem sędzia udaje się do szatni obu zespołów i ustala wynik meczu na podstawie ilości żółtych kartek, którymi ukarano piłkarzy grających w obu drużynach w poprzednich spotkaniach. No właśnie, Polska od dawna jest upominana żółtą kartką przez unijnych dyplomatów z powodu reformy sądownictwa. Przez to Polacy mają stracić fundusze? Według stanu na połowę 2018 roku Grecja nie wykonała jedenastu wyroków TSUE, Włochy – 10 wyroków TSUE. Reakcja ze strony UE? Jak dotąd żadna. Gdzie tu logika?

Ale to niejedyny jaskrawy przykład tego, że w UE nie ma jednakowych zasad dla wszystkich. Z jednej strony South Stream – niezgodny z unijnymi regulacjami. Z drugiej strony KE nie widzi problemu w przypadku Nord Stream. W 2013 roku UE nakłada na Węgry karę za nadmierny deficyt w postaci zawieszenia 495 milionów euro z Funduszu Spójności. W tym samym czasie przekroczony przez Hiszpanów deficyt nie spotyka się z taką samą reakcją UE. Jaką mamy pewność, że UE, mając odtąd mocne i zupełnie w żaden sposób nieweryfikowalne przez nikogo narzędzie w postaci tzw. mechanizmu praworządności, będzie w swoich osądach nieomylna i zawsze do cna sprawiedliwa? Złudzenie, jakiemu ulega dziś UE, polega chyba na tym, że część, a nawet duża część europejskich polityków uwierzyła w moc unifikacji. Czy rzeczywiście zbudowana na różnorodności UE, co jest wielka wartością, nie może za nic zaakceptować innego sposobu organizacji wymiaru sprawiedliwości? Przecież już teraz jest on różny w różnych krajach członkowskich. Co jutro, zdaniem UE, będzie wymagało bezwarunkowej unifikacji? Rozmawiajmy na ten temat w UE, intensywnie, tak powinna działać demokracja, również w wymiarze unijnym. Ale nie pozwólmy za to karać inne, słabsze kraje członkowskie.

Dlatego kiedy myślę o wecie, o którym mówi się w Polsce i na Węgrzech, mam wrażenie, że nie jest to weto przeciw Unii, ale weto przeciw obchodzeniu w białych rękawiczkach unijnych traktatów, to walka o zachowanie praworządności w UE. Szanowni Państwo, powtórzę za premierem Mateuszem Morawieckim: Polska mówi głośne „tak” Unii Europejskiej i równie głośne „nie” niesprawiedliwemu traktowaniu Polski i Węgier przez Unię. I dodam: co jeśli za chwilę spotka to inne państwa? Ale na kompromis zawsze jest dobry czas, wierzę, że i tym razem uda się go osiągnąć. Jeszcze jest czas. Wydaje się, że szansa na osiągnięcie kompromisu na rozpoczynającym się szczycie jest całkiem realna. I zdążymy wypić europejskiego szampana jeszcze w tym roku. I będzie tak jak zwykle, czyli w ostatniej chwili.